I Leikanger lages et av Norges viktigste verktøy for journalister. Snart skal OEP erstattes av en enda bedre innsynsløsning

(LEIKANGER, SOGN):

Difi passer på at folket kan kikke staten i kortene. Men hva dukker opp når man kikker Difi i kortene?

HMS-sak, taushetsplikt og analyseverktøy som ligger nede.

Og utrolig, men sant: Til tross for at de har 260 ansatte, klarer ikke Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) å skaffe trafikktall for Offentlig elektronisk postjournal (OEP).

Mer om dette snart.

Etter en frisk natt i telt på en berghylle over Leikanger, sitter jeg i et møterom hos Difi (Direktoratet for forvaltning og IKT) med Gunnar Urtegaard, Jakob André Sandal og Stein Magne Os.

Difi-koppen jeg fikk i kantina er dekorert med fjellene på andre siden av fjorden, men denne dagen er det tett tåke, så vi går rett på sak.

For det vi i dag kjenner som OEP, skal om under ett år bli til noe helt nytt. Og for de fleste henvendelser blir det slutt med å be om dokumenter – snart kan du bare laste dem ned.

- I fjor var det 250.000 innsynskrav i OEP, og kanskje er det bare 20 prosent av disse som faktisk var nødvendige, ut i fra innhold i dokumentet.

- Mange dokumenter bør kunne legges ut i fulltekstet. Da slipper byråkratene 45 minutters ekstra-arbeid per innsynskrav, sier Difi-veteran Gunnar Urtegaard, prosjektleder eInnsyn stat.

Med den nye løsningen skal det bli enklere for brukerne å søke om innsyn, samtidig som det offentlige frigjør ressurser til andre oppgaver.

1. januar 2018 får vi eInnsyn: En innsynsløsning for hele det offentlige Norge.

Den statlige delen av prosjektet ledes fra Difi-kontoret i Leikanger. Difi ligger i en ensom skvis mellom Sognefjorden og Riksvei 55, to kilometer unna bygdeklyngen med Nav, Fylkeshuset, Statens Vegvesen og Statens hus.

Automatisering og nye tjenester

Gunnar Urtegaard forteller at en rekke manuelle prosesser i dagens OEP nå skal automatiseres.

- Prosessen når du ber om innsyn skal være så strømlinjeformet og rasjonell som mulig. Målet er å få en ryddig oversikt over hvilke innsynskrav du har fått ja på og nei på, og hvilke som er på vent.

Urtegaard forteller at 50 prosent av kommunene i dag publiserer lignende ting som OEP på egne nettsider. De publiserer også dokumenter. Det gjør ikke staten.

- Kommunene startet med innsyn på nett i 2005 - 2010. Statlig sektor har ligget langt fremme når det gjelder metadata, men ligger etter kommunesektoren når det gjelder å publisere dokumenter, som er det brukerne egentlig er ute etter. Dokumenter i fulltekst var én bit. Den siste biten er at man skal bygge nye tjenester, nye måter å søke på, sier Urtegaard.

Vil du se på dette?

Urtegaard forteller at den nye løsningen bruker Elasticsearch, en kraftig søkemotor som kan håndtere store datamengder.

- For eksempel kan man få funksjoner som «du så på dette, da vil du se på dette?» Man kan koble data i eInnsyn mot data i andre type offentlige eller private datasamlinger.

- Når du får store datamengder, kan du få sammenstillinger som du ikke har sett i bunnen. Vi har også testet indeksering av dokumenter. Vi skal ikke ha det som en del av tjenesten, men her ligger det mange spennende muligheter for media. Samtidig har vi stort fokus på personvern, sier Urtegaard.

Maskinlæringsløsninger som kan lytte til data er også noe Difi tester. Hvis det kommer en journalpost som gjenkjenner et personnavn, og gjenkjenner ulike begreper som står i nærheten av personnavn, kan man få at varsel om at her er det en post man kanskje bør se på en gang til på.

- Vi snakker om store datamengder. Det kommer inn 10 000 dokumenter om dagen til OEP. Tre millioner i året. Målet vårt er at man i kommunesektoren skal kunne gå inn ett sted, og så kunne følge hele forvaltningen, sier Urtegaard.

Urtegaard gir et eksempel på begrensingene i dagens OEP:

- Hvis Fylkesmannen sender et brev til Leikanger kommune, og motsatt, så er det med i OEP. Men det som en kommune sender til en kommune, vil ikke dukke opp i OEP. Heller ikke det som en privatperson sender til en kommune. Hvis vi får med hele offentlig sektor, får vi en interessant tjeneste, sier Urtegaard.

Verdens mest åpne land

Jakob André Sandal er ikke bare produktsjef i Difi for OEP. Han har også odelsgård med sauer, og er fylkestingsrepresentant for Sogn og Fjordane SV.

Ifølge Sandal er rundt halvparten av OEP-brukerne journalister. Ellers er interesseorganisasjoner, forskningsmiljøer og offentlig ansatte viktige brukergrupper. Plattformen for OEP-løsningen er Java-basert. Det er en Glassfish applikasjonsserver. Databasesystemet heter PostgreSQL.

I eInnsyn skal det bli lettere å avgrense mellom det du vil ha, og ikke vil ha. Brukeren skal få nøyaktigere treff, raskere.

OEP er tilknyttet handlingsplanen til Open Government Partnership, der Norge er et av 75 land på listen.

- Så langt jeg vet er dette den eneste løsningen i verden som går så langt i å gjøre offentlig korrespondanse tilgjengelig, sier Sandal.

Innspill fra pressen

I utviklingen av eInnsyn har Difi jobbet med fire referansegrupper. En av referansegruppene er sluttbrukere i media.

Stein Magne Os, leder for morgendagens eInnsyn, sier at Difi har hatt fått gode innspill om forbedring av funksjonalitet.

- Vi har fått tilbakemeldinger fra pressemiljøet om hva som fungerer for dem. Det gjelder i hovedsak på brukerfunksjonalitet og søkefunksjonalitet, for datagrunnlaget er fast.

Stein Magne Os forteller at Difi akkurat nå jobber med et varsel for søk. Hvis du har opprettet et søk i eInnsyn, som du har lagret, og bedt om at du får nye treff i det søket, så blir det trolig mulig å motta et varsel for dette.

- Hva med en robotfunksjon som lager et referat av dokumenter som man av erfaring vet det er stor interesse for? Hva med automatiserte notistjenester som nettaviser kan ha i en feed?

- Ikke akkurat det du nevner, men det å få en oversikt over hva dokumentet inneholder, har vært nevnt i referansegruppa for presse. Dette ligger litt på siden av mandatet vi jobber med. Mandatet vårt er å tilgjengeliggjøre de dataene vi får fra de statlige virksomhetene på den måten vi får dem. Så forslaget ditt vil eventuelt være noe som kan følges opp senere, sier Os.

- Når Norge bygger ny ambassade i Teheran, så kunne man få en oppsummering av korrespondansen mellom Statsbygg og andre virksomheter?

- Det er en spennende tanke, men det medfører også en utviklingsjobb, sier Os.

- På oep.no kan man i dag se 25 siste søk og 25 siste bestillinger. Vil denne typen statistikk kunne embeddes på andre nettsteder?

- I eInnsyn er det et punkt som heter eksternt API, og i den settingen er det du nevner interessant, sier Gunnar Urtegaard.

Når det gjelder statistikk om OEP-søk, så vil de meste bli videreført fra dagens løsning. Difi ser også på om brukerne skal kunne ta ut statistikk som de er interessert i, selv uten at Difi predefinerer.

Blant annet er det interessant å se på statistikk på datoforskjeller mellom journalføring og publisering, for dette er en type statistikk som både fra pressen og Riksrevisjonen etterspør.

- Kan dere publisere statistikk på sammenheng mellom mediedekning registrert i Retriever og dokumenter i eInnsyn?

- Ja, det kan bli mulig. OEP har et veldig stort potensial med hensyn til å berike data med andre typer data. Ved en flom eller en ulykke, vil det være interessant å se hvordan hendelsene registreres i forvaltningen og media. Dette gir mange muligheter for grafikk og animasjon, sier Urtegaard.

Urtegaard understreker at det forskningsmessig ligger mye uutnyttet materiale i OEP.

- Det avspeiler ganske mye om offentlig forvaltning når du har 19 millioner journalposter. Her kan du stille ekstremt mange spørsmål.

- Hva er kostnaden for saksbehandling av innsynskrav i OEP i dag?

- 200.000 ganger 45 minutter. Kostnaden ligger på 35-80 millioner årlig, avhengig av en del faktorer.

- Vi gjorde en kartlegging i kommunesektoren og det er en del kommuner som melder at det å gå inn på postjournalen med tilhørende dokument, er den mest brukte tjenesten i kommunale nettsider, sier Urtegaard.

- Hva er de sleipeste metodene som brukes for å skjule informasjon?

- Tittelskriving er ekstremt viktig, hva man kaller et dokument eller en sak? Ifølge tilbakemeldinger fra brukerne gjøres det i titlene endel kreativt for å prøve å skjule innholdet. Men pressen er ekstra på vakt mot dette, sier Sandal

Ifølge Difi har det vært ekstremt bra oppfølging av OEP og eInnsyn fra både kommunalminister Jan Tore Sanner og Oslos byrådsleder Raymond Johansen.

- OEP blir betraktet som et veldig godt verktøy for å fremme åpenhet, sier Sandal.

Bruken av OEP har vær stabilt høy over tid, med 200 000 innsynskrav i året. I 2016 økte dette til 250 000. Ifølge Difi har dette delvis å gjøre med at har kommet in flere virksomheter som leverer data.

Taushetsplikt om daglig drift

Ifølge Sandal har Difi forvaltningsansvar for OEP, men det er IT-selskapet Machina i Bergen som har utviklet løsningen og har driftsansvar.

- Vi har ansvar for at den tekniske løsningen fungerer, og vi har vært en pådriver for å få de statlige

virksomhetene til å bruke OEP og levere data inn.

Difi og Oslo kommune samarbeider om utviklingen av eInnsyn. Utviklingskostnaden er cirka 44 millioner kroner totalt. Partene tar halve kostnaden hver.

- Hva er driftskostnad for oep.no, Difi og Machina inkludert?

- I 2016 var samlet driftskostnad cirka 4,1 millioner kroner inkludert mva., 2,9 millioner i faste kostnader til drift/ hosting, og 1,2 millioner i variable kostnader til support/vedlikehold. Disse tallene omfatter ikke lønnskostnader for ansatte som arbeider med OEP i Difi, sier Sandal.

Difi vil med andre ord ikke gi et fullstendig estimat for hva OEP koster.

Kontrakten for drift av OEP har blitt fornyet for ett år av gangen. Med det nye eInnsyn blir det fra 1. januar 2018 et nytt driftsregime, og Machina blir ikke med videre.

- Vi skal ha mer utvikling internt, og drift blir knyttet til andre avtaler som vi har på fellesløsninger i Difi, sier Sandal.

Imidlertid viser det seg at det er umulig å få et intervju med Machina om kontrakten med Difi.

Hverken Helge Loy eller Tor Erik Gregersen hos Machina vil la seg intervjue av Medier24, før en formell tillatelse er innhentet fra Difi.

En slik tillatelse vil ikke Difi gi. Ifølge Jakob André Sandal har Machina en kontraktsfestet taushetsplikt knyttet til OEP.

«I tråd med tidligere praksis» ønsker Sandal at alle spørsmål om OEP skal gå via Difi.

- Ser du det paradoksale i at Machina har taushetsplikt knyttet til OEP, når selskapet leverer en tjeneste som skal bidra til åpenhet og innsyn?

- Avtaleverket mellom Difi og Machina er basert på standardavtaler som blir brukt til å regulere denne typen samarbeid. Det kan være nødvendig å unnta enkelte opplysninger fra innsyn, slik som opplysninger om teknisk plattform og driftsdokumentasjon, av hensyn til informasjonssikkerhet i løsningen, svarer Sandal i en epost til Medier24.

Difi har ikke trafikktall for OEP

- Hvor mange unike brukere og sidevisninger har oep.no daglig og ukentlig?

- På grunn av omlegging av statistikkverktøy har vi dessverre ikke oppdaterte tall på dette, men tidligere tall viser et snitt på ca. 7500 unike brukere per måned. Gammelt analyseverktøy er tatt ned, og det blir ikke prioritert å implementere nytt analyseverktøy i gammel løsning, OEP, svarer Sandal.

Sandal vil eller kan ikke oppgi noen tall for sidevisninger for oep.no, men hevder omsider at tallet 7500 unike brukere per måned er fra 2013.

- Vi rapporterer vanligvis ikke på dette. Vi rapporterer på utvikling i antall innsynskrav, antall søkbare dokumenter og virksomheter som leverer data til OEP.

 - Hvilket klokkeslett er det størst trafikk på oep.no?

- Trafikken er størst i tidsrommet 10-11. Dette inkluderer både trafikk knyttet til virksomheter som leverer journaldata, og brukere som søker på oep.no.

- Hvilke andre virksomheter eller selskaper utover Machina har tilgang til sanntid trafikkdata for oep.no?

- Teknisk plattform for OEP blir driftet av Machina, med Basefarm som underleverandør, svarer Sandal.

- Machina håndterer alle forespørsler fra Difi, eksempler er support ved feilsituasjoner og vedlikehold av applikasjonen. Basefarm sin rolle er Machina sitt anliggende.

Sandal har altså ikke besvart spørsmålet om hvilke virksomheter som har tilgang til sanntid trafikkdata for OEP.

Det finnes imidlertid andre kilder til trafikkdata enn det analyseverktøyet som Sandal hevder er deaktivert.

Et søk på oep.no med analysetjenesten Similarweb, antyder at hver besøkende på oep.no i gjennomsnitt genererer 14,6 sidevisninger, og at 24,66 prosent av trafikken på oep.no kommer fra Brreg.no (Brønnøysundsregistrene).

Tall fra Similarweb må tas med flere klyper salt, men brukt sammen med andre lignende tjenester, gir Similarweb et troverdig og nyttig bilde av trafikktrender, ifølge Seperia.

Representerer journalister

Ina Lindahl Nyrud, medierettsadvokat i Norsk Journalistlag (NJ), er sentral i videreutviklingen av eInnsyn. Hun sitter i referansegruppen Jus & personvern, der hun har fokus på de juridiske aspektene ved prosjektet på vegne av journalistene.

- På referansegruppens møte i februar spilte jeg blant annet inn forslaget om å lovfeste frister for journalføring og publisering av journalposter, skriver Nyrud i en epost til Medier24.

Hun har også spilt inn andre forslag til forbedringer i regelverket:

• Igjen få inn navn på saksbehandler i basen.
• Igjen få søke på personnavn etter ett år.
• Angi forbud mot å forhåndsklassifisere dokumenter

Bevisst sabotering av innsyn

Pressens Offentlighetsutvalg (POU) mener at «Det er teknisk mulig å publisere journalpostene i OEP i det øyeblikket de er journalført. Rutinene må legges om, slik at publisering skjer automatisk i det øyeblikk dokumentet er journalført». 

Sitatet er hentet fra den 74 sider lange POU-rapporten Slik hindrer departementene innsyn, publisert i januar i år.

Kapital-journalist Siri Gedde-Dahl er leder for POU.

Under arbeidet med rapporten deltok Gedde-Dahl i et møte med Difi, der hun fikk «oppsiktsvekkende informasjon» om at Difi ikke har noe ansvar for oep.no utover det tekniske, sier Gedde-Dahl til Medier24.

Eller som det står i POU-rapporten:

«Difi får oversendt journalpostene fra den enkelte etat for publisering i OEP. Publiseringen skjer automatisk, dvs. at fra det øyeblikk den enkelte etat 'trykker på knappen' og sender fra seg journalpostene sine, publiseres de umiddelbart i OEP. Journalpostene ligger altså aldri på vent i Difi. All forsinkelse skjer i departementene/etatene selv.»

- Rutinen er at departementene en gang i uken pakker en fil til journalføring. Men så er det ingen som sjekker hvor gamle journalpostene er? Bør det ikke foregå mer systematisk? Difi trakk på skuldrene, og sa at det ikke var deres jobb. Det trengs en klar politisk instruks for å unngå at publisering av dokumenter blir forsinket urimelig lenge, sier Gedde-Dahl.

POU har i sin rapport ikke dokumentert om noen er straffet for brudd på arkivloven i forbindelse med sabotering av innsynskrav, men det fremgår i rapporten at slik sabotering er utbredt.

(Se tilsvar fra Justis- og beredsskapsdepartementet lengre ned i saken.)

- Har du oppfattet noen politisk vilje til å sanksjonere sabotering av journalføring?

- Nei, vi har ikke fått noen respons når det gjelder sanksjoner i forhold til offentlighetsloven. Det er ingen som politisk har tatt opp dette.

- Bevisst, systematisk sabotering av journalføring, som vi har dokumentert i undersøkelsen, har ikke noe å gjøre med de tekniske løsningene i OEP. Det handler om hvordan man bruker OEP, sier Gedde-Dahl.

- Ifølge offentlighetsloven har man ikke reellt innsyn hvis journalførte dokumenter ikke publiseres innen rimelig tid. Men loven er ikke eksplisitt på noen tidsfrister. Det er et behov for en lovhjemlet klargjøring om hvor fort dokumenter skal gjøres tilgjengelig for offentligheten, og det må følges opp politisk, sier Gedde-Dahl.

- Difi beskriver det nye eInnsyn som "verdens mest gjennomsiktige system for innsyn i forvaltningen av stat og kommune". Enig?

- Ja, allerde oep.no slik det er i dag, er i verdensklasse. Men det er viktig å passe på at disse gode tekniske mulighetene brukes til å gi reellt innsyn, sier Gedde-Dahl.

I fjor hadde OEP 250.000 innsynskrav. Opp fra 200 000 fra året før. Ifølge DN jobber Evry med et robotløsning som skal kunne behandle 80 prosent av kommunale byggesaker.

Men Difi vil ikke ta stilling til om behandling av innsynskrav også bør robotiseres.

Gedde-Dahl vil ikke avvise denne ideen, og sier at svaret på forvaltningens klager på ressurkrevende behandling av innsynskrav, er å automatisere og profesjonalisere mest mulig.

- Noe manuall behandling vil man alltid ha. Men det er mye som er ukontroversielt og kan legges direkte ut i fulltekst. Mange kommuner har lagt ut omfattendene byggesaksdokumenter, og du belaster ikke saksbehandler når du laster dem ned.

Samtidig minner Gedde-Dahl om at innsyn faktisk er en del av den vanlige jobben til byråkrater.

Si hvem du er

Det eneste man trenger når man ber om innsyn OEP er en e-postadresse. Dermed er det faktisk mulig å være anonym når man bruker OEP, men er det ønskelig?

I research på kontroversielle saker vil man som kanskje prøve å unngå å utløse jungeltelegrafen.

- Vil du anbefale meg som journalist å være anonyme når jeg krever innsyn?

- Nei, jeg vet at den muligheten er der, og den kan være nødvendig. Erfaringen er at det er vanskeligere å få innsyn hvis du opptrer som anonym, for det kan oppfattes som tulleinnsyn.

- Jeg mener at man i journalistikken, som ellers, i størst mulig grad bør være åpen om sin identitet. Hvis forvaltningen nekter innsyn, så får man heller klage. Det gjelder å kunne loven, og være saklig og korrekt, sier Siri Gedde-Dahl.

Vi er ikke bevisst trege

Tor Saglie, departementsråd i Justis- og beredskapsdepartementet, svarer på POU-kritikken.

- Er du enig i påstanden fra POU om at sen journalføring, og sen publisering av journalpostene i OEP, skjer helt bevisst for at Justis -og beredskapsdepartementet skal kunne «jobbe i fred»?

- Nei, at det er en bevisst praksis er jeg ikke enig i. POU har gjennom sine undersøkelser avdekket at Justis- og beredskapsdepartementet har utfordringer knyttet til sen journalføring og påfølgende sen publisering, og dette er forhold vi ser svært alvorlig på og har iverksatt flere tiltak for å bedre. Men at JD bevisst er trege for å kunne «jobbe i fred» er en beskrivelse vi ikke kjenner oss igjen i. JD og alle dets ansatte er opptatt av å oppfylle offentlighetslovens intensjon om en åpen forvaltning, skriver Saglie i en epost til Medier24.

Ifølge Saglie har departementet satt inn flere ressurser i seksjon for dokumentforvaltning til både journalføring og publisering.

- Dette har ført til at etterslepet på journalføring er betraktelig redusert, og at vi nå er nede i ca 10 dager fra journalføring til publisering på OEP, skriver Saglie.

Tørre øyne og dårlig luft

Som lege Gregory House pleier å si: «Everybody lies».

Det er nettopp når kilder blir i overkant selektive i sine svar at OEP kommer til sin rett.

Da jeg besøkte Difi uttrykte alle jeg møtte stor begeistring over arbeidsplassen sin, beliggenheten, den flotte utsikten, og så videre.

Et søk i OEP viser imidlertid at Difi i over ett år har hatt en HMS-sak gående med Statsbygg. Saken dreier seg om at brukere av Difi-bygget opplever deler av bygget som helsemessig belastende.

Til tross for at Difi viser til detaljerte målinger på temperatur, luftfuktighet og CO2-nivå, har Statsbygg angivelig ikke tatt bekymringene deres på alvor. Flere ansatte klager over hodepine, øyne- og luftveisplager.

I et brev fra Difi til Statsbygg 30. september 2016, som Medier24 har fått innsyn i, står det:

«Hos IT drift (rom 007) må vi lufte rommet fleire gonger om dagen og forlate rommet samtidig (...) Fleire av dei tilsette på 007 klager over trøttheit og tørre auge etter arbeidsdagen. Sett i lys av at fuktigheita er heilt nede på 16 % så er dette forståeleg.»

- Difi har meldt til Statsbygg at vi opplever problemer knytt til inneklimaet i nokre av kontorlandskapa i bygget vi leiger. Statsbygg er i gang med å vurdere mogelege tiltak for å utbetre dette, skriver kommunikasjonsrådgiver i Difi, Margunn Langedal Masdal, i en epost til Medier24.

Hege Njaa Aschim, kommunikasjonssjef i Statsbygg, har ikke besvart vår henvendelse.

  

Og for den nysgjerrige: Hva tjener man som Difi-ansatt?

Ansatt	Seksjon	bruttolønn
Jakob A. Sandal *	Strategi og tenesteutvikling/OEP	605 800
Gunnar Urtegaard	Strategi og tenesteutvikling/eInnsyn	935 600
Stein Magne Os	Strategi og tenesteutvikling/eInnsyn	636 600
Margunn L. Masdal	Stab/kommunikasjonseininga	588 100

* Note: I denne lista er det kun Jakob A. Sandal som er 100 prosent tilknyttet OEP.